PROPUESTA PARA CONTRIBUIR A QUE EL GAFI MEJORE SU INFORME DE EVALUACIÓN MUTUA
Elaborada por Prof. Dr. Juan Félix Marteau.
Coordinador, Comisión de Democracia y Gobierno, IANA
Senior Partner de Marteau Attorneys-at-Law. Presidente de la Fundación de Investigaciones en Inteligencia Financiera (FININT), Profesor de Criminología de la Universidad de Buenos Aires y Ex Representante Nacional de la Argentina ante el GAFI y GAFISUD.
DIAGNOSTICO SOBRE LOS DELITOS GRAVES VINCULADOS AL LAVADO DE DINERO Y LA FINANCIACIÓN DEL TERRORISMO Y LA EFICACIA DE LOS CONTROLES NACIONALES
Modificaciones de determinados estándares y del contenido del Informe de Evaluación Mutua
1. El Grupo de Acción Financiera (GAFI) se prepara para abrir, en 2012, la 4° Ronda de Evaluaciones Mutuas de los 180 países y jurisdicciones que han aceptado su mandato. Para esta nueva etapa, este organismo transgubernamental enfatizará el cumplimiento efectivo de la política global contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo.
2. Para este nuevo período se llevará a cabo la revisión de una serie de estándares que componen el cuerpo de las 40+9 Recomendaciones. Las modificaciones se refieren a la adopción de los siguientes criterios:
- Aplicación por parte de las instituciones financieras y no financieras designadas del Enfoque Basado en Riesgos.
- Inclusión de la evasión en la nómina de delitos precedentes del lavado de dinero.
- Clarificación del alcance de la debida diligencia sobre personas jurídicas, en particular, sobre los beneficiarios finales de las operaciones.
- Mejoramiento de la identificación de Personas Expuestas Políticamente (PEPs), siguiendo los mandatos de la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción.
- Determinación de los alcances de la tercerización de las políticas de debida diligencia de la clientela.
- Fortalecimiento de la transparencia de las transferencias electrónicas transfronterizas.
- Reforzamiento de las medidas de cooperación y asistencia mutua entre los países
3. En lo que respecto al Informe de Evaluación Mutua, en donde quedan condensados todos los resultados del proceso de estandarización llevado a cado por el país examinado, el GAFI proyecta cambios en su estructura destinados a promover una mejor utilización de este documento por actores del sector privado y otras partes interesadas (stakeholders). Estas modificaciones se refieren básicamente a:
- Precisar el objeto de la evaluación.
- Ajustar el contenido del sumario ejecutivo.
- Identificar los factores de riesgo y la forma de su mitigación.
- Acortar los tiempos de su publicación.
- Agilizar su estructura para facilitar su lectura.
- Producir información sectorizada para los diversos actores.
4. El GAFI abrió a un periodo de consultas para que distintos sectores se pronuncien sobre las modificaciones aludidas. Este período de consultas finalizó en septiembre de este año, produciendo como resultado una importante serie de insumos que permitirán al organismo internacional definir con mayor legitimidad el alcance final que deben tener las modificaciones que impactarán en la 4ª Ronda.
5. Los inputs de los diversos sectores que participaron de las consultas siguieron el itinerario propuesto por el GAFI y aportaron ricos puntos de vista sobre el sentido y contenido de las reformas que debían practicarse en los estándares. Hubo un aspecto, sin embargo, que ha pasado en cierta manera inadvertido o no recibió más que comentarios marginales: se trata de la referencia necesaria que el Informe de EM debe hacer a los riesgos concretos que acechan al país en materia de lavado de dinero y financiación del terrorismo y la forma de su mitigación. Sobre este punto se practica la siguiente propuesta para consideración de las autoridades del GAFI.
EL Informe de EM debe incorporar un diagnóstico más sustantivo sobre los delitos graves vinculado al lavado de dinero y financiación del terrorismo y la respuesta del país para prevenirlos, detectarlos y reprimirlos.
6. En el curso de la 3° Ronda de Evaluaciones, el Informe de Evaluación Mutua incluía en el Punto 1. Generalidades, el ítem 1.2. Situación general del lavado de dinero y la financiación del terrorismo, en el que los evaluadores dedican algunos pocos párrafos a una descripción sucinta sobre aquello que las autoridades nacionales describen cómo posible fuente o destino del dinero ilícito, particularmente si se tiene en cuenta la magnitud del Informe de EM. Asimismo, este punto es desarrollado de manera muy dispar si se cotejan los Informes de EM del GAFI y de los Organismos Regionales Estilo GAFI
7. Considerando que la evaluación del cumplimiento de los estándares debe partir de una cabal comprensión de la realidad criminológica de los riesgos que acechan a la jurisdicción en esta materia resulta necesario un desarrollo más profundo de este tópico, en el sentido de que el GAFI y el país evaluado partan de un diagnóstico más certero y consistente del contexto criminológico real en que estos delitos ocurren y la respuesta a los mismos del Estado y del sector privado.
8. La propuesta que aquí se realiza se apoya en los siguientes criterios:
- Es imprescindible que los evaluadores cumplan más eficazmente con el análisis de los componentes fijados en el AML/CFT Evaluations and Assessments. Handbook for Countries and Assessors, aprobado en abril 2009, en el sentido de alcanzar una más completa, circunscripta y verificable descripción de los delitos vinculados precedentemente con el lavado de dinero y consecuentemente con la financiación del terrorismo y la eficacia de las políticas llevadas a cabo por el país. El informe debería considerar la incidencia de aquellos delitos transnacionales que más beneficios económicos producen a los criminales organizados:
- Tráfico ilícito de armas
- Narcotráfico
- Tráfico ilícito de personas
- Corrupción
- Contrabando
- Cybercrime
- Fraude
- Corrupción
- Evasión
- Es posible comprobar que los países van mutando en cada EM su percepción sobre la existencia de estos delitos graves en su jurisdicción, pero muchas veces no se ofrece ninguna referencia sobre estos cambios. Ello exigiría a los evaluadores interrogar más adecuadamente sobre las causas, consecuencias y tipologías de estas conductas criminales.
- En muchas ocasiones, las autoridades nacionales ofrecen elementos a los evaluadores que poco o nada se corresponden con los informes internacionales sobre la situación de delitos en los países (como aquellos que practican diversas oficinas de Naciones Unidas, el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial en materia de narcotráfico, tráfico ilícito de personas, corrupción, etc). Esto hace que el Informe de EM ofrece muchas veces visiones dispares sobre la importancia del dinero ilícito que circula en la jurisdicción. En este sentido, los evaluadores deberían poder cotejar con las autoridades nacionales la validez de esta información, de modo que el resultado al que se arriba sobre el mapa criminológico de los delitos graves sea homologable.
- La consolidación en el Informe del diagnóstico sobre los delitos precedentes y consecuentes del lavado de dinero y la financiación del terrorismo en el Informe es el vector que posibilita una mejor recepción del Enfoque Basado en Riesgos a nivel no solamente de las instituciones financieras y no financieras designadas, sino también a nivel país, permitiendo que de inicio los evaluadores puedan plasmar donde el sistema AML/CFT debe poner mayor énfasis a la hora de operar.
- En los países en que la estadística criminal sobre los delitos graves es muy débil o inexistente, pasando estos a integrar la llamada cifra negra, los evaluadores deben reforzar los análisis cualitativos a efectos de cubrir el vacío de información cuantitativa (por ejemplo, con entrevistas a actores claves del sistema político, judicial, universitario, no gubernamental, etc., o cotejando noticias de la prensa en la que se describen la investigación, el procesamiento o condena de conductas delictivas graves que podrían generar activos ilícitos).
- De manera esencialmente complementaria, es imprescindible saber en qué medida las políticas anti-lavado de dinero y contra-financiación del terrorismo se encuentra orientadas hacia aquello que las autoridades nacionales han definido como delitos precedentes o consecuentes. De otra manera, las respuestas institucionales de los países solamente estarán respondiendo a la presión del GAFI, más que a la persecución y eliminación de aquello que permite la circulación del dinero ilícito en la jurisdicción correspondiente.
Justificación
9. El GAFI nació para dar respuesta a la circulación de activos ilícitos provenientes del formidable negocio que los grandes carteles sudamericanos organizaron en torno a la comercialización de drogas ilícitas en los países desarrollados. En ese momento la Convención de Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de Estupefacientes (1988) fue el marco legal para definir el alcance que debía tener las 40 Recomendaciones sobre Lavado de Dinero a efectos de dar respuesta a este flagelo.
10. A lo largo de estos más 20 años de estandarización normativa e institucional, en que ha aumentado la agresión de nuevas y polifacéticas formas de actos delictivos graves, tal como ha quedado consignado en las Convenciones de Naciones Unidas sobre Financiación del Terrorismo (1999), Criminalidad Organizada Transnacional (2000), Corrupción (2003), resulta de vital importancia que el GAFI vuelva a focalizar en sus EM la atención sobre el modus operandi de las empresas delictivas relacionadas y las capacidades del país para conjurarlos.
11. El Fondo Monetario Internacional ha abierto una senda más que provechosa en su asistencia técnica para que los países desarrollen Estrategias Nacionales Basadas en el Riesgo, permitiendo que orienten sus instituciones anti-lavado y contra-financiación del terrorismo hacia su problemática criminal real.
12. Interrogar, como pretende el GAFI en su 4ª Ronda de Evaluaciones, no ya acerca del cumplimiento formal de los estándares internaciones, sino más bien sobre la concreta eficacia de los dispositivos nacionales existentes para prevenir y reprimir el ataque de la criminalidad grave a la integridad, transparencia y estabilidad de los sistemas económicos, va de la mano de la tarea de saber más y mejor sobre las amenazas reales que padecen las jurisdicciones en esta materia.
13. De no fortalecerse la evaluación sobre los riesgos de lavado de dinero y financiación del terrorismo y, consecuentemente, sobre la reacción institucional focalizada y eficaz, y no partiéndose de una buena evaluación criminológica de los delitos graves vinculados, se corre el peligro de que los evaluadores ignoren o pasen por alto el hecho que las autoridades nacionales destinen los dispositivos AML/CFT a otro tipo de misiones que poco o nada tienen que ver con aquello que ha dado legitimidad al sistema global montado por el GAFI.
14. En conclusión, el Informe de EM debe consignar de inicio y de manera bien certera cuál es la incidencia del lavado de dinero, la financiación del terrorismo y los delitos graves vinculados, y en qué medida el sistema AML/CFT nacional se orienta eficazmente a la prevención, detección y represión de los mismos.
